全球环境政治中的跨国行动体与跨国治理丨国政学人

发布日期:2022-08-14 14:17    点击次数:126


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作品简介 

作者:Thomas Hale,牛津大学布拉瓦特尼克政府学院副教授,研究方向是全球公共政策。

编译:吕紫烟(国政学人编译员,山东大学东北亚学院国际政治专业)

来源:Thomas Hale. (2020). Transnational Actors and Transnational Governance in Global Environmental Politics. Annual Review of Political Science, 203-220.

归档:《国际关系前沿》2021年第11期,总第38期。

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内容摘要 

跨国行为体和跨国治理如今与政府间外交和机构共同构成了全球环境政治的核心要素。本文探讨这种跨国主义是如何产生的,产生的条件是什么,以及其对世界政治的影响。本文审视了跨国行为体和跨国治理对政治结果的影响,它们与国家和政府间机构的关系,以及它们的合法性与问责制的规范性问题。跨国行为体和跨国机构在环境政治中的关键作用成为有待研究的重要议题,这些问题涉及全球治理在更广泛的世界政治中的演变。随着全球环境面临日益严峻的挑战,并且影响到政治活动的其他领域,了解这些变化将变得越来越重要。

文章导读

01

导论:人类中心说中的跨国环境政治

二战后,环境问题已经从局部性或分散性问题演变为全球范围内对全球政治的系统性挑战。随着全球化的发展,世界各地开始进行工业生产和资源开采活动,随之而来的是地方性和全球性的社会运动,环境问题也变得越来越具有跨国性。

1972年的斯德哥尔摩会议标志着一套庞大而复杂的环境制度的诞生。而如今,多边环境协议已经多达1300多个。与此同时,一批跨国行为体、治理网络和机构也相继出现,成为全球环境治理的重要组成部分。

生态学家用人类中心说(anthropocene)解释现在的世界,这意味着人类行为是对地球的最大影响。环境问题在世界政治中的重要性不断上升。该领域也成为理论研究的热点,尤其环境政治一直是研究跨国行动体的一个重要领域。这反映了环境问题的“中间性”本质。

本文概述了全球环境政治中有关跨国行为体和跨国治理的主要研究问题和争论。首先,本文聚焦跨国行动体本身。第二部分,本文转向跨国环境治理问题。第三,本文将考察环境领域跨国治理的兴起所引发的重要争论。本文第四部分将探究全球环境治理的扩展及由此产生的多元政治影响。进而,文章将探讨相关安排的合法性。结论部分着眼于该领域的新兴研究问题。

02

为什么会出现跨国环境行为体,他们对政治结果有什么影响?

跨国环境行为体的出现是推动战后世界政治进一步跨国化的重要因素。随着通讯和交通技术的发展,跨国经济联系网络勾起了人们对国家之外的政治的兴趣。跨国公司和非政府组织正是利用了这些机会。随着相互联系的日益加深,越来越多的问题被从单纯的国内领域剥离出来。事实上,环境问题作为世界政治主题出现,反过来又进一步推动了跨国主义的发展。

跨国环境行为体的诞生主要历经两个过程。首先,影响环境的问题和制度在规模上越来越具有跨国性。其次,环保组织日益形成跨境网络。

03

为什么会出现跨国环境治理?它们是如何出现的?

除了参与跨国界的政治竞争,跨国行为体还直接参与跨国治理。其中,跨国环境治理是其重要组成部分。关于该领域的研究主要集中在几个特定主题上。最受关注的两个领域是私人可持续性标准和跨国气候治理。对于跨国治理的出现,最常见的解释是它为行为体实现目标提供了新的途径,超越了国家或政府间条约和组织的管理。这种功能主义逻辑强调三个关键动力。

第一,环境问题的跨国性使其难以纯粹通过以国家为基础的治理形式进行规范。在全球化背景下,监管可能促使污染企业转移到环境法规约束较为宽松的地区。也有人认为,贸易将使各国能够“出口”更高的环境标准,国家将从环境法约束较为宽松的地区进口货物。从这个角度来看,跨国环境治理是对环境挑战日益跨国性的一种功能性反应。

第二,跨国治理可以成为市场差异化和风险管控的有效工具,尤其跨国公司可以在其中发挥作用。可靠的可持续性治理系统能够使企业规避与对手的竞争,并确保它们不会面临抗议或品牌挑战。因此, 已完结玄幻小说自愿可持续性标准在面向消费者的行业中非常有效。此外,私人治理允许企业先发制人,制定某些硬性规定。如果政策制定者认为某个行业正在解决自身的环境问题,他们可能会放弃违背企业利益的监管。

第三,不同类型的跨国行为体之间相互合作,以及它们如何与国家和政府间组织合作,跨越国界履行治理职能。颇具影响力的“治理三角”(governance triangle)概念描述了不同国家和非国家行为体如何共同实现“1+1>2”的治理效果。环境问题的科学性和技术性需要具备专业知识的非国家行为体,通常是研究人员或非政府组织来履行某些治理职能。跨国公司利用其金融资源、市场影响力和跨界影响力来确立自己“全球管理者”的地位;非政府组织拥有道德权威,从而使其跨国治理具备合法性和可信度。此外,当地政府往往在解决具有跨界影响的地方性问题上握有重要权力。

虽然这些论点强调功能性解释,但它们也指出,与政府间组织一样,跨国治理安排会影响分配。甚至有学者认为,跨国环境治理的出现意味着治理的私有化或市场化。

04

跨国环境治理是对国家治理的补充还是替代?

尽管政府显然不会被迅速取代,但问题是新的治理形式将如何在众多行为体之间重新分配政府权力。研究发现,非国家行为体的权威和治理会受到国家的限制,但这并不一定意味着两者是零和关系。跨国环境治理与国家权威是否互补,最终取决于国家的偏好。针对这种新旧治理类型之间的协调与普遍联系,一些学者提出了“混合多边主义”(hybrid multilateralism)的概念。

05

复杂性、多中心主义和分裂

环境领域跨国行为体和跨国治理的激增,促使学者们关注政治环境的多元化、多行为体和密集制度化的特征。

制度复杂性关注不同国际制度之间的相互作用。不同规则和治理过程的重叠可能产生冗余或冲突。由于环境问题往往与其他领域联系密切,因此特别容易出现制度重叠。

全球环境政治在制度上是高度分散的,缺乏单一的世界环境组织,具有跨国治理广泛扩散的特点。跨国联系可能有助于通过扩散共同规范和增强关系纽带,为这种多元制度环境带来某种秩序。

鉴于目前的多中心系统(polycentric system),学者们主张加强跨国治理与政府间进程之间的联系,以应对分裂可能造成的负面后果。

06

合法性、问责制和代表性

跨国行为体越来越多地要求在政府间环境进程和机构中获得代表性。随着时间的推移,这种参与已经制度化了。学者们将这种现象解释为一种新形式的协商或基于利益攸关方的民主,也许能推动全球环境决策的民主化,或者至少有助于让国际组织和各国承担责任。

然而,扩大跨国行为体的参与和影响并非百利而无一害。参加环境问题首脑会议的跨国行为体不一定能保持以国内多元化的方式代表全球公众,也不一定总能保证它们对所声称代表的团体负责。此外,随着企业集团与民间社会一起获得代表权,全球环境治理可能还会受到狭隘的经济利益的不利影响。

非国家行为体之间也可能存在激烈的斗争,这可能会影响他们问责国家的能力。合法性是另一个问题。一些跨国行为体尝试通过决策过程制度化、增加透明度、采用公共规则或目标等方式来增强合法性。

随着跨国行为体和跨国治理的发展,全球环境政治日益多元化,进一步增加了规范的复杂性。全球环境治理的碎片化放大了问责制问题。跨国治理的庞大范围使监测工作变得困难。最后,跨国治理和政府间机构之间日益密切的联系提升了监督和审议的难度。

07

结论:新的研究问题

二十世纪下半叶,现代环境问题作为一个世界政治主题出现,成为跨国行为体和跨国治理发展的一个重要途径。该领域涌现了一系列新的研究问题。

第一个问题,将跨国行为体和跨国治理纳入多边进程的趋势是否会持续下去,从而进一步使全球环境治理复杂化?如果是,这种趋势是否会再次引发关于跨国化是否真的能颠覆国家权力的争论?

第二个问题,随着全球治理的不断变化,环境领域的跨国治理将如何进行?鉴于自由主义国际秩序面临多极化、民族主义和民粹主义不断兴起的挑战,跨国环境治理有三种可能性。第一,跨国环境治理可能会逐渐取代国家治理,以填补由国家能力不足造成的治理赤字,权力将向私人或混合型跨国机构转移。第二,日益激烈的地缘政治冲突和民族主义可能会消除未来几十年跨国治理的发展空间。与此同时,国内的民族主义和独裁倾向可能会限制次国家和非国家行为体跨越国界的能力。第三,跨国环境治理和联系可能会被证明是富有弹性的,原因正在于其复杂性、分散性以及不同规模的软制度特征。

第三个问题,随着环境问题从“低级政治”转向“高级政治”,跨国环境行为体和跨国治理将如何变化?日益重要的地位是否会增加国家治理、政府间外交和机构在全球环境政治中的份量?随着环境政治越来越具有生存意义,随着危机的不断积累,国家会重新掌握控制权,政治可能会越来越多地从软制度转向硬制度。

译者评述 

本文聚焦于跨国环境治理中的跨国行为体,分析了它们产生的原因、造成的影响、自身特点、与国家之间的关系以及未来的发展趋势。

一直以来,非国家行为体与主权国家在全球治理领域中的关系一直备受争议。对于许多国际关系学者来说,全球治理是通过民族国家之间的相互作用进行的。由于该理论模式侧重于固定和统一领土政治权力的概念,因此非国家行为体与跨国网络在全球治理的制度理论方法中不容易被构想出来。这种自上而下的观点假定了国际、区域、国家和地方各层级之间的纵向关系,而忽略了非国家行为体或次国家行为体本身作为全球治理的重要平台的地位。[1]其次,从跨国网络的分析视角来看,与全球环境治理有关的跨国网络大致有三类,即知识社群(epistemic communities)、跨国宣传网络和全球民间社会。[2]跨国网络的兴起标志着其在国际环境合作中的重要性的上升,这三类跨国网络侧重于非国家行为体的参与,网络成员积极从事与非政府组织有关的游说和宣传活动。[3]而本文认为非国家行为体与国家之间的关系最终还是取决于国家的偏好。其实,这种观点也暗示了作者认为目前跨国行为体的行动仍然对国家具有一定的依赖性。

全球环境问题及其治理是一个复杂的、多层次的过程,其影响是全球性的,不能仅在单一的、离散的范围对不同行为体的行动和效果加以考察,而需要将各个行为体之间的关系结构及权力分配等纳入新的概念框架中。

不管跨国主义在全球环境治理中的未来如何,迄今为止,它已经给予了我们洞察跨国政治活动和治理形式的一个新视角,对世界政治的所有领域都具有重要的影响。

参考文献

1. Harriet Bulkeley and Michele M. Betsill, Cities and Climate Change: Urban sustain ability and Global Environmental Governance, London: Routledge, 2003, pp.10-13.

2. Michele M. Betsilland Harriet Bulkeley, “Cities and the Multilevel Governance of Global Climate Change,” pp.147-148.

3. 王联合,焦莉.美国次国家行为体参与全球气候治理:多层级治理视角的分析[J].国际政治研究,2021,42(04):39-63+5-6.

词汇整理

治理三角 Governance Triangle

混合多边主义 Hybrid Multilateralism

多中心主义 Polycentrism

责编 | 程朵依 卫艺璇

排版 | 刘吉文 陈炜昊

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